Face à la pénurie de logements dans la Métropole de Lyon et au manque de construction de nouveaux logements, la Préfète du Rhône a annoncé l’édiction prochaine d’un arrêté préfectoral retirant la compétence de délivrance d’autorisations d’urbanisme aux communes ne respectant pas les obligations en matière de logements sociaux.
Explications sur ce mécanisme contraignant et méconnu, et décryptage de ses impacts sur les communes et les promoteurs immobiliers.
Les obligations de logements sociaux prévues par la loi SRU
Le mécanisme évoqué par la préfète du Rhône résulte de la politique volontariste de l’Etat en matière de logements sociaux héritée de le loi SRU et à une évolution de la réponse de l’Etat face aux communes ne s’inscrivant pas dans les objectifs fixés.
- Le principe d’objectif de mixité sociale fixé par la loi SRU
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite SRU a mis en place un des mécanismes législatifs les plus connus par les collectivités locales : celui de l’objectif de 20% de logements sociaux.
En effet, l’article 55 de la loi a modifié les articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation, de manière à imposer un tel objectif de part de logements sociaux pour les communes de plus de 3 500 habitants comprises dans des intercommunalités de plus de 50 000 habitants ou pour les communes « isolées » de plus de 15 000 habitants en croissance démographique, même si elles ne se situent pas dans une agglomération aussi importante.
Cet objectif en termes de « stock » de logements est décliné en objectifs intermédiaires par période de trois ans , notifiés à chaque commune afin d’atteindre la cible de 25 % ou de 20 % de logements sociaux au plus tard en 2025.
Mais cet objectif doit également être décliné sur un plan « qualitatif » : 30 % au moins des logements produits doivent être financés par un prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et 30 % au plus (voire 20 % lorsque la proportion de logements sociaux est inférieure à 10 % du parc) par un prêt locatif social (PLS).
- Des résultats s’accompagnant de disparités persistantes
Comme le souligne le Sénateur Philippe DALLIER dans un rapport d’information sur la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU remis en 2021, li les périodes triennales 2014-2016 et 2017-2019 ont vu une production de logements sociaux (188 587 pour la période 2014-2016 et 210 737 pour la période 2017-2019) supérieure aux objectifs fixés au niveau national, cette réussite repose cependant sur une partie seulement des communes .
En effet, seulement 47 % des communes ont atteint l’objectif quantitatif qui leur avait été fixé pendant la période triennale 2017-2019.
Il ressort de ce rapport les données suivantes :
Source : commission des finances, à partir du rapport de la commission nationale SRU
Ainsi, le rapport constate que le nombre de communes carencées , par rapport à celui des communes n’ayant pas atteint leurs objectifs, est passé de 41 % pendant la période triennale 2014-2016 à 46 % pendant la dernière période 2017-2019. Cela devait également se confirmer pour la période 2019-2022.
- Des évolutions régulières de la règlementation
Face au constat de résultats disparates, le dispositif instauré par l’article 55 de la loi SRU été modifié à plusieurs reprises afin de s’adapter aux situations différentes des communes : c’est par exemple le cas de la loi « Égalité et citoyenneté » qui a redéfini les cas d’exemption .
Ainsi, sur demande des intercommunalités, soit parce que la commune est mal desservie par les réseaux de transport en commun, soit parce que la demande de logement social y est faible, soit encore parce que plus de la moitié de son territoire urbanisé est inconstructible.
Il faut également citer les contrats de mixité sociale, créés par une instruction du Gouvernement aux préfets en 2015, s’inscrivant alors dans une logique de contractualisation de l’Etat avec les différentes collectivités territoriales.
il a été créé en 2015 des contrats de mixité sociale signés entre l’État et les communes carencées volontaires.
Ces contrats – signés entre l’Etat et les communes carencées. – consistent à déterminer les moyens que la commune s’engage à mobiliser pour atteindre ses objectifs triennaux.
Ces moyens peuvent concerner notamment les modifications des documents d’urbanisme. Il constitue également un cadre de négociation pour la mobilisation du contingent de logements sociaux réservés par la commune pour une attribution à des ménages bénéficiant du droit au logement (DALO). Il prévoit enfin des actions d’accompagnement de l’État ou d’autres partenaires.
Mais il faut souligner que ces contrats n’ont pas de base légale, créant une certaine incertitude pour leur application.
Le rôle de l’Etat face aux communes en carence
Face aux communes qui ne respectent pas l’objectif de production de logements sociaux et qui ne souhaitent résolument pas s’inscrire dans une logique de contractualisation avec l’Etat pour tendre vers cet objectif, l’Etat doit trouver la réponse adéquate.
- L’édiction d’ « amendes » à l’encontre des communes carencées
Afin de sévir contre les communes aux mauvais bilans triennaux, l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation prévoit qu’un prélèvement annuel est effectué sur leurs ressources.
Toutefois, les communes qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) sont exemptées de ce prélèvement si elles ont une proportion minimale de logements sociaux .
Ce prélèvement est égal au quart du potentiel fiscal par habitant , multiplié par la différence entre la cible du nombre de logements sociaux (soit 20 % ou 25 % du nombre des résidences principales) et le nombre effectif de logements sociaux existant dans la commune l’année précédente.
Il est plafonné à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune et diminué du montant des dépenses de la commune en faveur de la construction de logements sociaux (notamment subventions foncières, travaux de viabilisation, contribution aux dispositifs d’intermédiation locative, etc.).
Néanmoins, cette « amende » n’est qu’une faculté reconnue aux préfets lorsqu’ils constatent la carence des communes : ils ne sont aucunement contraints de le faire et lorsqu’ils le font, certaines communes s’en acquittent sans pour autant changer leur politique en matière de logements.
- Une réponse plus forte : reprendre la main
Face aux politiques de certains élus locaux visant à s’acquitter de ces « amendes » afin de ne pas diversifier leur parc de logements, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et poursuit la simplification du droit des sols dite ALUR a mis en place de nouveaux mécanismes.
En effet, cette loi prévoit à son article 151, une modification de l’article L302-9-1 du code de la construction et de l’habitation : l’arrêté constatant la carence des communes au regard de leur bilan triennal peut « prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. »
Le préfet peut donc se transférer la compétence de délivrer les autorisations d’urbanisme (permis de construire, permis de démolir et permis d’aménager) des constructions à usage de logements situées dans les communes en état de carence au regard de leurs obligations issues de l’article 55 de la loi SRU en matière de création de logements sociaux.
C’est dans le cadre de l’évaluation du bilan triennal sur la période 2019-2022 que la préfète de Région, par ailleurs préfète du Rhône, a donc annoncé qu’elle prendrait acte de la carence de certaines communes de la Métropole de Lyon en la matière et brandi la menace de reprendre la main sur cette compétence.
Au vu des bilans triennaux 2016-2019, les communes susceptibles d’être concernées sont principalement dans l’ouest Lyonnais : il s’agit de Charly, Corbas, Fontaines-sur-Saône, Marcy-l’Etoile, Meyzieu, Mions, Oullins, Saint-Didier-au-Mont-d’Or, Saint-Genis-Laval, Saint-Genis-les-Ollières et Sainte-Foy-lès-Lyon.
Ces communes devraient donc recevoir sous peu, un courrier de la part de la préfecture du Rhône les informant de la mise en place de ce dispositif, la signature des arrêtés de carence étant prévu avant le 18 novembre selon l’instruction du Gouvernement.
Un impact significatif pour les communes et les promoteurs
La mise en place de ce transfert de compétence entraîne nécessairement des répercussions importantes pour les communes, ces dernières n’étant plus compétentes pour délivrer toute autorisation d’urbanisme.
Ce dispositif aura également des conséquences sur les promoteurs immobiliers puisque si les communes pouvaient s’avérer moins regardantes sur les obligations en termes de logements sociaux, ce ne sera plus le cas désormais puisque c’est la préfecture qui contrôlera directement les différents dossiers et pourra donc les refuser s’ils ne prévoient pas suffisamment de logements sociaux.
Les promoteurs devront donc bien se prémunir en vérifiant qu’ils respectent bien la règlementation en matière de logements sociaux, sous peine de voir leurs projets refusés.
Des évolutions à venir en matière de politique du logement
Cette annonce n’est qu’une des premières mesures à être annoncées pour faire face à la crise du logement qui s’aggrave, compte-tenu des difficultés dans le secteur de l’immobilier en ce moment.
En effet, le Gouvernement a d’ores-et-déjà annoncé travailler à la présentation d’un projet de loi sur le logement, qui devrait avoir lieu au printemps prochain.
Nous ne manquerons pas d’analyser les différentes dispositions présentées et leur impact sur les communes et promoteurs immobiliers.
Antoine de Griève
